Entretien avec Sylvie Brenner, responsable de la mission de déploiement de la dématérialisation à la DGFiP.
Quel est précisément le rôle de la DGFiP dans la mise en œuvre de cette réforme, par rapport à l’Aife notamment ?
L’Agence pour l'Informatique Financière de l'Etat (Aife) a en charge l'urbanisation du système d'information financière de l'Etat. A ce titre, elle a construit la plate-forme de l'Etat « Chorus Factures », permettant la mise en œuvre de l'obligation faite à l'Etat d'être en capacité de recevoir des factures électroniques (obligation existant depuis le 1er janvier 2012). Dans un objectif de mutualisation des coûts pour les administrations, il a été décidé de proposer aux associations représentatives d'élus de capitaliser sur ce socle fonctionnel et de construire une solution commune Etat – collectivités et établissements publics.
La DGFiP, partenaire habituel des collectivités et établissements publics, en particulier par l'intermédiaire de son réseau de comptables publics, prend en charge les modalités d'accès à la solution Chorus Pro, notamment via son portail Internet de la gestion publique. Elle accompagne également les collectivités dans l'appropriation de la plate-forme.
Comment avez-vous travaillé avec les collectivités locales et les établissements publics ?
L'administration et les associations représentatives d'élus ont l'habitude de dialoguer dans le cadre d'une Structure Nationale Partenariale mise en place depuis 2005 et chargée d’examiner les modalités de mise en œuvre des actions de dématérialisation. Des solutions ont ainsi été élaborées de manière partagée et reprises en 2010 dans une convention cadre nationale unique qui élargit son périmètre à la totalité des documents de la chaîne comptable et financière. Au cas précis de la facturation électronique, c'est également dans ce cadre que les travaux ont été menés.
C'est ainsi que la concertation avec les collectivités locales a commencé en amont de l'ordonnance du 26 juin 2014 qui fixe le cadre du développement de la facturation électronique et s'est poursuivie pour définir les spécifications de la solution technique. Encore aujourd'hui, des réunions se tiennent régulièrement pour travailler à stabiliser la solution.
Comment les avez-vous accompagnés ? Où en êtes-vous ?
L'accompagnement des collectivités a d'abord conduit l'AIFE et la DGFiP à partager un « tour de France » des régions à l'été et à l'automne 2015, pour informer largement les collectivités et leurs structures relais d'information (associations départementales, structures de mutualisation...).
Les directions régionales et départementales des finances publiques, à la manœuvre pour organiser localement ces réunions du « tour de France », ont eu ensuite la charge de les démultiplier afin de sensibiliser au plus près l'ensemble des acteurs.
Après cette première lame d'informations générales sur le calendrier et les principes de la solution, le réseau de la DGFiP assure dorénavant des temps d'informations plus techniques visant à répondre aux besoins opérationnels : comment se connecter à la solution, comment récupérer sa facture,... sur la base de la documentation construite par l'AIFE. Sur le site internet Communauté Chorus Pro se trouvent d'ailleurs toutes les informations utiles pour comprendre le fonctionnement de Chorus Pro et choisir le mode de raccordement ou d'utilisation qui conviendra le mieux à chaque organisation
Comment se déroule la phase pilote ?
Parmi les 18 pilotes se trouvent trois hôpitaux, un office public de l’habitat et huit collectivités locales : deux communes, le Monêtier-les-Bains (1.060 hab., Hautes-Alpes) et la ville de Paris ; une communauté de communes, celle de Parthenay-Gâtine ; trois métropoles : Bordeaux, Brest et Lille ; un conseil départemental, celui de l'Aube et un conseil régional, celui de Provence-Alpes-Côte d’Azur. Cet été, une période de tests de bout en bout a été menée avec les pilotes et quelques fournisseurs permettant de sécuriser la mise en production de la solution au bénéfice des pilotes. Cette mise en production a débuté le 20 septembre, avant la généralisation de la solution au 1er janvier 2017. Cette phase pilote permet de valider les outils techniques (Chorus Pro) mais aussi les systèmes de raccordement pour les collectivités locales. Ce sera aussi l'occasion d’améliorer la documentation mise à la disposition de toutes les autres collectivités.
Pour la réception des factures, la DGFiP délivre des habilitations à se connecter à l’espace « factures » de Chorus Pro. Seules les collectivités qui auront opté pour la récupération de leurs factures sur le portail internet de la gestion publique sont concernées ?
La délivrance des habilitations est en effet l'affaire de la DGFiP. S'agissant des collectivités, cette opération est terminée. Elle a permis d'habiliter 160.000 utilisateurs potentiels de la solution. Quel que soit le mode de récupération retenu par les collectivités (portail, échange de données informatisées par transmission de flux ou appels de service), elles pourront toujours récupérer leurs factures par le portail Internet de la gestion publique (DGFiP) sur lequel elles trouveront un bouton d'accès à la plate-forme Chorus Pro. Il est difficile à ce stade de connaître le pourcentage de collectivités qui choisiront de récupérer leurs factures via le portail. Ce pourcentage est en effet très lié à la solution de récupération qu'adopteront les collectivités en lien avec les offres de services de leurs éditeurs de logiciels de gestion financière. Il est vrai que sur 75.000 collectivités et établissements locaux, la quasi-totalité communique d'ores et déjà avec la DGFiP via le portail Internet de la gestion publique (consultation de l'application Hélios de tenue des comptes). La solution portail sera en tout état de cause accessible à toutes les entités publiques.
Il existe plusieurs modes pour la récupération des factures ? Pourquoi ?
Trois possibilités techniques sont offertes aux collectivités. Il s'agit en l'espèce de prendre en considération à la fois les besoins des collectivités qui peuvent être très différents de l'une à l'autre et d'offrir des outils s'appuyant sur des technologies différentes. Il sera ainsi possible de :
L'émission des factures par le fournisseur se fera également selon l’un des trois modes décrits précédemment. Le fournisseur pourra déposer ses factures directement sur le portail, adresser des flux ou choisir le mode service (API). Les choix du fournisseur et de la collectivité sont indépendants. Autrement dit, le fournisseur comme EDF pourra choisir d'adresser une facture sous forme de flux à Chorus Pro et la collectivité de recevoir la dite facture en la récupérant sur le portail.
Et le paiement, compte-tenu des différents moyens de règlement : mandats, virements, etc. ?
La phase de paiement demeure hors champ d'application de Chorus Pro. Chorus Pro est un outil permettant de mutualiser le dépôt et la récupération des factures mais n'emporte pas de fonctionnalités de gestion financière. La gestion financière reste l'apanage du système d'information de l'ordonnateur, qui effectue les contrôles nécessaires au mandatement de la dépense correspondante avant sa transmission au comptable, seul à même d'en effectuer le règlement (principe de la séparation des fonctions ordonnateur/comptable).
Quelle est votre position concernant le prélèvement automatique ? Quels en sont les avantages par rapport à d’autres moyens de paiement ?
Le mode principal de paiement des dépenses publiques demeure le virement, car tous les systèmes d'information de la DGFiP et notamment l'application HELIOS, outil de gestion budgétaire et comptable des collectivités locales, ont été conçus afin d'automatiser son traitement. Toutefois, la réglementation* a rendu possible le paiement de certaines dépenses publiques par prélèvement. Il est ainsi proposé pour le règlement de dépenses récurrentes telles que les factures de péage, de téléphone, d'abonnements, d’électricité et de gaz comme celles d’EDF.
Il appartient à chaque comptable public en lien avec son ordonnateur de mettre en place ce type de moyen de paiement en signant pour cela une convention tripartite entre l'ordonnateur, le comptable et le créancier, qui fixe les modalités de mise en œuvre. La collectivité locale reçoit alors de la part du créancier un mandat de prélèvement SEPA, qu’elle transmet pour signature au comptable public ou au régisseur, selon que le prélèvement est domicilié sur le compte Banque de France du comptable ou sur le compte de dépôts de fonds au Trésor d’un régisseur. Ces dépenses sont ainsi prélevées par le fournisseur ou le prestataire aux échéances prévues, évitant ainsi tout retard de paiement.
Quels sont, selon vous, les avantages de la facture dématérialisée ? Quels impacts le portail Chorus Pro aura-t-il sur le fonctionnement de la DGFiP ?
L'objectif visé de la dématérialisation des factures est avant tout économique, les bénéfices attendus se partageant entre le public et le privé. En matière de coûts de traitement, le gain est estimé entre 3 et 4,5 euros par facture du côté des entreprises, et entre 1 et 6 euros pour les collectivités publiques. Parallèlement à cela, le traitement plus efficient des factures électroniques permettra d'aboutir à des délais de paiement nettement réduits dans la sphère publique. Pour les comptables, les factures ainsi dématérialisées leur seront transmises à l'appui de flux comptables d'ores et déjà dématérialisés pour plus de 95 % des collectivités. Même si le processus de relation avec les fournisseurs, de réception et traitement des factures est situé en amont du comptable public, la DGFiP a fait le choix de s'impliquer avec vigueur dans l'accompagnement des collectivités sur ce sujet, afin de viser une parfaite cohérence entre la réception d'une facture nativement dématérialisée et son acheminement de bout en bout sous la même forme jusqu'au comptable public.
Pensez-vous qu’une dématérialisation totale soit possible ? A quelle échéance ?
La dématérialisation des échanges est une ambition portée par la DGFIP depuis de nombreuses années. D'ici au 1er janvier 2019, métropoles, communes et groupements intercommunaux de plus de 10.000 habitants, départements et régions ne transmettront plus aucun papier à leur comptable. Le délai fixé par la loi (MAPTAM et Notré) est très court, il conduira à une chaîne budgétaire et comptable entièrement dématérialisée, tous les échanges ordonnateur-comptable se faisant sous forme électronique. Au-delà de ce premier périmètre couvert par la loi, l'effet levier de la facture électronique doit nous permettre d'emporter l'adhésion des autres strates de collectivités, d'autant que, statistiquement, les collectivités de petite taille sont très largement « moteur » dans le déploiement de la dématérialisation totale des échanges (plus de 17 000 communes de moins de 500 habitants sur 19 000 adressent aujourd'hui tout ou partie de leurs pièces justificatives de la dépense en format dématérialisé). C'est un challenge à relever collectivement. Il s'agit d'éliminer une montagne de papiers dépassant, chaque année, les 600 millions de feuilles A4, de poursuivre la réduction des délais de paiement des fournisseurs et la revalorisation des métiers de tous les agents travaillant sur la chaîne comptable. L'enjeu en vaut la chandelle !
* Arrêté du 24/12/2012 relatif aux moyens de règlement des dépenses publiques et aux moyens d’encaissement des recettes publiques, et instruction du 22 juillet 2013 relative aux modalités de gestion des moyens de paiement et des activités bancaires du secteur public.
Quel est précisément le rôle de la DGFiP dans la mise en œuvre de cette réforme, par rapport à l’Aife notamment ?
L’Agence pour l'Informatique Financière de l'Etat (Aife) a en charge l'urbanisation du système d'information financière de l'Etat. A ce titre, elle a construit la plate-forme de l'Etat « Chorus Factures », permettant la mise en œuvre de l'obligation faite à l'Etat d'être en capacité de recevoir des factures électroniques (obligation existant depuis le 1er janvier 2012). Dans un objectif de mutualisation des coûts pour les administrations, il a été décidé de proposer aux associations représentatives d'élus de capitaliser sur ce socle fonctionnel et de construire une solution commune Etat – collectivités et établissements publics.La DGFiP, partenaire habituel des collectivités et établissements publics, en particulier par l'intermédiaire de son réseau de comptables publics, prend en charge les modalités d'accès à la solution Chorus Pro, notamment via son portail Internet de la gestion publique. Elle accompagne également les collectivités dans l'appropriation de la plate-forme.
Comment avez-vous travaillé avec les collectivités locales et les établissements publics ?
L'administration et les associations représentatives d'élus ont l'habitude de dialoguer dans le cadre d'une Structure Nationale Partenariale mise en place depuis 2005 et chargée d’examiner les modalités de mise en œuvre des actions de dématérialisation. Des solutions ont ainsi été élaborées de manière partagée et reprises en 2010 dans une convention cadre nationale unique qui élargit son périmètre à la totalité des documents de la chaîne comptable et financière. Au cas précis de la facturation électronique, c'est également dans ce cadre que les travaux ont été menés.
C'est ainsi que la concertation avec les collectivités locales a commencé en amont de l'ordonnance du 26 juin 2014 qui fixe le cadre du développement de la facturation électronique et s'est poursuivie pour définir les spécifications de la solution technique. Encore aujourd'hui, des réunions se tiennent régulièrement pour travailler à stabiliser la solution.
Comment les avez-vous accompagnés ? Où en êtes-vous ?
L'accompagnement des collectivités a d'abord conduit l'AIFE et la DGFiP à partager un « tour de France » des régions à l'été et à l'automne 2015, pour informer largement les collectivités et leurs structures relais d'information (associations départementales, structures de mutualisation...).
Les directions régionales et départementales des finances publiques, à la manœuvre pour organiser localement ces réunions du « tour de France », ont eu ensuite la charge de les démultiplier afin de sensibiliser au plus près l'ensemble des acteurs.
Après cette première lame d'informations générales sur le calendrier et les principes de la solution, le réseau de la DGFiP assure dorénavant des temps d'informations plus techniques visant à répondre aux besoins opérationnels : comment se connecter à la solution, comment récupérer sa facture,... sur la base de la documentation construite par l'AIFE. Sur le site internet Communauté Chorus Pro se trouvent d'ailleurs toutes les informations utiles pour comprendre le fonctionnement de Chorus Pro et choisir le mode de raccordement ou d'utilisation qui conviendra le mieux à chaque organisation
Comment se déroule la phase pilote ?
Parmi les 18 pilotes se trouvent trois hôpitaux, un office public de l’habitat et huit collectivités locales : deux communes, le Monêtier-les-Bains (1.060 hab., Hautes-Alpes) et la ville de Paris ; une communauté de communes, celle de Parthenay-Gâtine ; trois métropoles : Bordeaux, Brest et Lille ; un conseil départemental, celui de l'Aube et un conseil régional, celui de Provence-Alpes-Côte d’Azur. Cet été, une période de tests de bout en bout a été menée avec les pilotes et quelques fournisseurs permettant de sécuriser la mise en production de la solution au bénéfice des pilotes. Cette mise en production a débuté le 20 septembre, avant la généralisation de la solution au 1er janvier 2017. Cette phase pilote permet de valider les outils techniques (Chorus Pro) mais aussi les systèmes de raccordement pour les collectivités locales. Ce sera aussi l'occasion d’améliorer la documentation mise à la disposition de toutes les autres collectivités.
Pour la réception des factures, la DGFiP délivre des habilitations à se connecter à l’espace « factures » de Chorus Pro. Seules les collectivités qui auront opté pour la récupération de leurs factures sur le portail internet de la gestion publique sont concernées ?
La délivrance des habilitations est en effet l'affaire de la DGFiP. S'agissant des collectivités, cette opération est terminée. Elle a permis d'habiliter 160.000 utilisateurs potentiels de la solution. Quel que soit le mode de récupération retenu par les collectivités (portail, échange de données informatisées par transmission de flux ou appels de service), elles pourront toujours récupérer leurs factures par le portail Internet de la gestion publique (DGFiP) sur lequel elles trouveront un bouton d'accès à la plate-forme Chorus Pro. Il est difficile à ce stade de connaître le pourcentage de collectivités qui choisiront de récupérer leurs factures via le portail. Ce pourcentage est en effet très lié à la solution de récupération qu'adopteront les collectivités en lien avec les offres de services de leurs éditeurs de logiciels de gestion financière. Il est vrai que sur 75.000 collectivités et établissements locaux, la quasi-totalité communique d'ores et déjà avec la DGFiP via le portail Internet de la gestion publique (consultation de l'application Hélios de tenue des comptes). La solution portail sera en tout état de cause accessible à toutes les entités publiques.
Il existe plusieurs modes pour la récupération des factures ? Pourquoi ?
Trois possibilités techniques sont offertes aux collectivités. Il s'agit en l'espèce de prendre en considération à la fois les besoins des collectivités qui peuvent être très différents de l'une à l'autre et d'offrir des outils s'appuyant sur des technologies différentes. Il sera ainsi possible de :
- se connecter au portail Internet de la gestion publique (PiGP) par lequel transitent déjà les échanges sécurisés habituels des collectivités avec la direction générale des Finances publiques (récupération de fichiers fiscaux, envoi de flux comptables, etc.) Le même identifiant et le même mot de passe ouvriront l'accès à l'espace « factures » dédié sur Chorus Pro.
- utiliser les services d'un tiers de télétransmission qui récupérera les données de facturation sur Chorus Pro pour intégration dans le logiciel financier de la collectivité (échange de flux);
- récupérer en temps réel les factures grâce à une interface de programmation (ou « API »).
L'émission des factures par le fournisseur se fera également selon l’un des trois modes décrits précédemment. Le fournisseur pourra déposer ses factures directement sur le portail, adresser des flux ou choisir le mode service (API). Les choix du fournisseur et de la collectivité sont indépendants. Autrement dit, le fournisseur comme EDF pourra choisir d'adresser une facture sous forme de flux à Chorus Pro et la collectivité de recevoir la dite facture en la récupérant sur le portail.
Et le paiement, compte-tenu des différents moyens de règlement : mandats, virements, etc. ?
La phase de paiement demeure hors champ d'application de Chorus Pro. Chorus Pro est un outil permettant de mutualiser le dépôt et la récupération des factures mais n'emporte pas de fonctionnalités de gestion financière. La gestion financière reste l'apanage du système d'information de l'ordonnateur, qui effectue les contrôles nécessaires au mandatement de la dépense correspondante avant sa transmission au comptable, seul à même d'en effectuer le règlement (principe de la séparation des fonctions ordonnateur/comptable).
Quelle est votre position concernant le prélèvement automatique ? Quels en sont les avantages par rapport à d’autres moyens de paiement ?
Le mode principal de paiement des dépenses publiques demeure le virement, car tous les systèmes d'information de la DGFiP et notamment l'application HELIOS, outil de gestion budgétaire et comptable des collectivités locales, ont été conçus afin d'automatiser son traitement. Toutefois, la réglementation* a rendu possible le paiement de certaines dépenses publiques par prélèvement. Il est ainsi proposé pour le règlement de dépenses récurrentes telles que les factures de péage, de téléphone, d'abonnements, d’électricité et de gaz comme celles d’EDF.
Il appartient à chaque comptable public en lien avec son ordonnateur de mettre en place ce type de moyen de paiement en signant pour cela une convention tripartite entre l'ordonnateur, le comptable et le créancier, qui fixe les modalités de mise en œuvre. La collectivité locale reçoit alors de la part du créancier un mandat de prélèvement SEPA, qu’elle transmet pour signature au comptable public ou au régisseur, selon que le prélèvement est domicilié sur le compte Banque de France du comptable ou sur le compte de dépôts de fonds au Trésor d’un régisseur. Ces dépenses sont ainsi prélevées par le fournisseur ou le prestataire aux échéances prévues, évitant ainsi tout retard de paiement.
Quels sont, selon vous, les avantages de la facture dématérialisée ? Quels impacts le portail Chorus Pro aura-t-il sur le fonctionnement de la DGFiP ?
L'objectif visé de la dématérialisation des factures est avant tout économique, les bénéfices attendus se partageant entre le public et le privé. En matière de coûts de traitement, le gain est estimé entre 3 et 4,5 euros par facture du côté des entreprises, et entre 1 et 6 euros pour les collectivités publiques. Parallèlement à cela, le traitement plus efficient des factures électroniques permettra d'aboutir à des délais de paiement nettement réduits dans la sphère publique. Pour les comptables, les factures ainsi dématérialisées leur seront transmises à l'appui de flux comptables d'ores et déjà dématérialisés pour plus de 95 % des collectivités. Même si le processus de relation avec les fournisseurs, de réception et traitement des factures est situé en amont du comptable public, la DGFiP a fait le choix de s'impliquer avec vigueur dans l'accompagnement des collectivités sur ce sujet, afin de viser une parfaite cohérence entre la réception d'une facture nativement dématérialisée et son acheminement de bout en bout sous la même forme jusqu'au comptable public.
Pensez-vous qu’une dématérialisation totale soit possible ? A quelle échéance ?
La dématérialisation des échanges est une ambition portée par la DGFIP depuis de nombreuses années. D'ici au 1er janvier 2019, métropoles, communes et groupements intercommunaux de plus de 10.000 habitants, départements et régions ne transmettront plus aucun papier à leur comptable. Le délai fixé par la loi (MAPTAM et Notré) est très court, il conduira à une chaîne budgétaire et comptable entièrement dématérialisée, tous les échanges ordonnateur-comptable se faisant sous forme électronique. Au-delà de ce premier périmètre couvert par la loi, l'effet levier de la facture électronique doit nous permettre d'emporter l'adhésion des autres strates de collectivités, d'autant que, statistiquement, les collectivités de petite taille sont très largement « moteur » dans le déploiement de la dématérialisation totale des échanges (plus de 17 000 communes de moins de 500 habitants sur 19 000 adressent aujourd'hui tout ou partie de leurs pièces justificatives de la dépense en format dématérialisé). C'est un challenge à relever collectivement. Il s'agit d'éliminer une montagne de papiers dépassant, chaque année, les 600 millions de feuilles A4, de poursuivre la réduction des délais de paiement des fournisseurs et la revalorisation des métiers de tous les agents travaillant sur la chaîne comptable. L'enjeu en vaut la chandelle !
* Arrêté du 24/12/2012 relatif aux moyens de règlement des dépenses publiques et aux moyens d’encaissement des recettes publiques, et instruction du 22 juillet 2013 relative aux modalités de gestion des moyens de paiement et des activités bancaires du secteur public.